M. Jean-Sébastien GOTIN,
Rédacteur territorial, Responsable de la gestion budgétaire, Ville de Baie-Mahault.
La réforme de la taxe professionnelle : Aubaine pour les entreprises ! Reculade pour les collectivités ?
La question des moyens financiers dont disposent les collectivités de l’outre mer pour accomplir leur mission se pose avec une acuité plus grande en temps de crise. En la matière, il existe des spécificités connues. L’octroi de mer est une recette importante en outre mer, inexistante en France hexagonale. A l’inverse, la prime de vie chère de 40% grève les budgets d’un seul côté de l’Atlantique. C’est donc dans ce contexte de difficultés financières généralisées, de l’Etat à la commune, et sur fond de suspicion de désengagement de l’Etat, de transfert de compétences sans les moyens correspondants, qu’intervient la réforme de la taxation des entreprises.
La réforme de la taxe professionnelle fut longtemps un serpent de mer, une arlésienne à la fois espérée et redoutée. L’unanimité des correcteurs et l’appétence pour une réforme n’avaient d’égales que les divergences sur les solutions opportunes. La question n’est pas simple puisqu’il y va à la fois de la compétitivité des entreprises, et donc de l’emploi salarié, et en même temps des grands équilibres financiers de l’Etat ainsi de la capacité pour les collectivités d’assumer leurs missions dans un contexte de plus en plus tendu.
Après un nécessaire historique de la taxation des entreprises, l’auteur, Jean Sébastien GOTIN, présente et analyse le nouveau dispositif avant d’en examiner les effets « sur le terrain ». A ce titre, l’exemple de la ville de Baie-Mahault semble particulièrement instructif, permettant d’entrevoir les pistes selon lesquelles les collectivités guadeloupéennes pourraient réorienter la politique d’aménagement de leur territoire
Dans le cadre de la présentation de la loi de finances 2010 et après l’annonce faite, en février 2009, par Nicolas SARKOZY, Président de la République, au second semestre, le Gouvernement annonçait la suppression de la taxe professionnelle. En réalité, bien plus que la simple suppression d’une taxe, il s’agit d’une véritable réforme de la fiscalité locale avec des incidences directes pour l’ensemble des collectivités.
Créée en 1975 sous de la Présidence Giscard d’Estaing par le gouvernement de Jacques Chirac, elle fut qualifiée d’«impôt imbécile» par François Mitterrand.
La réforme créée une contribution économique Territoriale qui, après de longs débats au Parlement, et par la contrainte du calendrier électoral de l’année 2010, sera appliquée « par paliers », avec une clause dite « de revoyure ». Ainsi, l’année 2010 constituera une première phase de transition, alors que les années 2011 et 2012 verront s’appliquer des dispositifs de compensation pour assurer la péréquation au sein des collectivités.
Le cas de la ville de Baie-Mahault permettra d’illustrer les incidences pratiques de la réforme.
Cette collectivité a la caractéristique d’avoir sur son territoire la principale zone d’activité de la Guadeloupe, la zone de Jarry que d’aucuns ont pu qualifier de « poumon économique » de l’île. En 2009, la collectivité représentait à elle seule plus de la moitié des bases de taxe professionnelle.
PREMIÈRE PARTIE :
LA TAXATION DES ENTREPRISES AU FIL DU TEMPS
L’Histoire de la fiscalité française présente la taxe professionnelle comme l’impôt qui remplaça la contribution des patentes . « La patente » fut instaurée par les constituants dès 1791. Il s’agissait alors de mettre un terme aux « droits de maîtrise et de jurande » caractéristique d’un système féodal jugé inapproprié compte tenu du contexte de l’époque.
Cette contribution des patentes était scindée en deux parties distinctes. La première, fixe, était une
sorte d’impôt indiciaire, qui variait en fonction des catégories de métiers exercés. La seconde, variable, était assise sur la valeur locative des établissements et des équipements possédés par les redevables. Au fil des années, l’obsolescence de la contribution des patentes est devenue évidence. D’abord une absence de révision des bases depuis 1947, et une multiplication des tarifs, dont plus de 1500 rubriques avaient été créées au 18è siècle, rendaient la patente complexe, incompréhensible, notamment pour la classification des contribuables. La prise en compte de la rentabilité moyenne des entreprises comparables (caractère indiciaire) rendait impossible l’examen des situations au cas par cas et générait de fortes inégalités entre entreprises. Enfin, le trop grand écart entre les taux d’impositions des collectivités qui pouvaient aller d’un rapport de 1 à 30 nuisait considérablement à la cohérence du système.
L’ordonnance du 7 janvier 1959 tenta de faire de « la taxe professionnelle » le moyen de corriger certaines des imperfections de la contribution des patentes. Néanmoins, pour des raisons techniques et politiques, (la révision des bases locatives cadastrales ne s’achèvera qu’en 1970, et la taxe professionnelle allait générer des transferts de charges importants), il faudra attendre la loi du 29 juillet 1975 pour que le texte soit adopté. Son principe est novateur. Contrairement à la patente, la nouvelle taxe est calculée sur une base déclarative comptable, ce qui lui confère un caractère plus individualisé. La nouvelle taxe professionnelle a diverses bases. Il s’agit d’une part, des bases locatives révisées, d’une autre portant sur les salaires, dotée d’un coefficient de 50%, puis 20% pour ne pas pénaliser les secteurs à forte intensité de main d’œuvre. La valeur comptable des immobilisations dites Equipements Biens Mobiliers en constituait un autre élément et pour les membres de professions libérales et détenteurs d’autres revenus non commerciaux, la taxe portait les recettes.
Pour autant, la taxe professionnelle ne fit toujours pas l’unanimité. Entre 1975 et 2009, elle ne subira pas moins de 68 modifications visant à la réformer et l’ajuster, en particulier afin de réduire son poids en termes de charges pour les entreprises. Ainsi, la loi de Finances pour l’exercice 1999 a supprimé la part « salaires » dans le calcul de la base de la T.P. Celle de 2005 a mis en place un dispositif de dégrèvement pour favoriser les investissements nouveaux. Celle de 2007 a créé un plafonnement en fonction de la valeur ajoutée qui permet aux entreprises de ne pas dépasser 3,5% de leur valeur ajoutée.
Après tous ces ajustements fiscaux, la base de la taxe professionnelle s’est modifiée, pour se structurer autour de 3 variables principales au lieu de 4, ainsi qu’il apparaît dans le graphique ci-dessous.
Structure de la base TP en 2007
La suppression de la part salaires eut pour effet de transférer l’essentiel de la charge sur les industries quand celles-ci ont réalisé un gros effort d’équipement. Elles se sont retrouvées mécaniquement surtaxées au profit des entreprises de services qui elles, possèdent une faible part d’équipements biens mobiliers. Ce grief fera partie des causes principales de la réforme de la taxe.
Face à la concurrence montante des pays émergents, de la Chine, des Etats-Unis voire de l’Allemagne, la France a adopté une stratégie visant à soutenir les entreprises françaises sans devoir y injecter des capitaux, ni les nationaliser. Il faut donc réduire les prélèvements obligatoires. Après 35 années d’ajustements successifs, de dégrèvements et de compensations, le Président de la République a annoncé une réforme de la taxe professionnelle avec plusieurs axes forts. Il s’agit d’abord d’alléger la charge fiscale des entreprises pour 6,3 milliards d’euros en 2010 et 12,3 milliards en 2011 afin de lutter contre les délocalisations vers les pays à faible main-d’œuvre et faibles prélèvements obligatoires. La dynamisation des investissements et une simplification des démarches du professionnel sont deux axes complémentaires d’une réforme qui vise à pérenniser les ressources des collectivités.
En 2008, la somme des dégrèvements et compensations versés par l’Etat aux collectivités locales, respectivement 11,7 milliards et 2,3 milliards représentait près de 14 milliards d’euros. Après analyse, on s’aperçoit que si la réforme de la taxe professionnelle atteint bien l’objectif de soulager la charge des entreprises, elle allège également considérablement les charges de l’Etat.
DEUXIÈME PARTIE : LE NOUVEAU DISPOSITIF
Il comporte deux grands volets, la Contribution Economique Territoriale (CET), et les compensations, nouvelles taxes et autres transferts financiers. Tous ces points seront restreints au bloc « communal».
La CET est composée de deux contributions : une Cotisation Foncière des Entreprises (CFE) qui est une « déclinaison » de la part foncière de la TP et une Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) qui sera perçue par plusieurs types de collectivités.
Les entreprises seront redevables de la CFE. Elle sera perçue par les communes non membres d’un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) à Taxe Professionnelle Unique (TPU) et par les EPCI. L’assiette de la cotisation sera basée sur la valeur locative foncière du redevable. Un abattement de 30% sera appliqué aux établissements industriels afin de réduire leur pression fiscale.
La cotisation est entrée en vigueur en 2010. Elle sera d’abord versée à l’Etat puis, en 2011, transférée aux collectivités locales. En 2010, année de transition, l’Etat compensera donc, par le versement d’une compensation relais, le manque à gagner subi par les collectivités. Le principe du taux voté reste le même. Néanmoins, l’assemblée délibérante ne pourra agir que sur le taux de la CFE dont la base est plus faible que celle de l’ancienne taxe professionnelle.
Il est important de souligner que les règles de dérogation relatives à la fluctuation des taux ont été supprimées. Ce dispositif est donc plus contraignant pour les collectivités qui ont une faible marge de manœuvre d’évolution fiscale. De fait, toute augmentation ou diminution de la CFE aura une incidence sur les impôts des ménages. L’autre cotisation s’intitule cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Après moult modifications après interventions des élus, elle sera perçue par le bloc communal. Son mode de calcul est simple, basé sur la valeur ajoutée créée par les entreprises. Devront s’en acquitter celles dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 152 500 euros. Néanmoins, un mécanisme de dégrèvement a été mis en place jusqu’à 500 000 euros. Le taux, uniforme et national, fixé à 1,5%, s’applique à la valeur ajoutée de l’entreprise. Un dégrèvement forfaitaire de 1 000 euros est prévu pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 2 millions d’euros.
Lorsque le chiffre d’affaires est supérieur à 500 000 euros, l’entreprise s’acquittera d’une cotisation minimum de 250 euros. Par ailleurs, afin de ne pas pénaliser les grosses entreprises françaises, le dispositif de plafonnement de la valeur ajoutée est pérennisé. La valeur ajoutée est donc plafonnée à 80% ou 85% selon que le chiffre d’affaires de l’entreprise est inférieur ou bien dépasse le seuil de 7,6 millions d’euros.
En 2010, la CVAE sera perçue par l’Etat, puis par les collectivités dès 2011 sous forme de «douzième» du montant annuel, par versement mensuel.
Le niveau de dégrèvement est tel que certaines entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 1 million d’euros ne seront quasiment pas soumises à la CVAE. Néanmoins, la cotisation minimale obligatoire de 250 euros sera due à partir de 500 000 euros de chiffre d’affaires.
En complément de ces deux principales contributions, de nouvelles taxes et des compensations apparaissent au profit des collectivités. En effet, dans le cadre de la réorganisation de la fiscalité locale, le bloc commune – EPCI va percevoir des taxes locales qui l’étaient autrefois par le Département. Il s’agit de la part de la taxe d’habitation du Département qui sera reversée au bloc « communes » et modifiera l’établissement des taux de taxe d’habitation.
Compte tenu de la réduction des frais de gestion, le taux de la Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) sera également modifié et la réduction du montant des frais de gestion sur la fiscalité perçus par l’Etat augmentera d’autant les ressources des collectivités.
L’ensemble des collectivités percevra une nouvelle contribution, dite imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, sériée en 7 composantes portant sur les éoliennes et hydroliennes, les centrales électriques (thermiques, nucléaires), les centrales photovoltaïques et hydrauliques, les transformateurs électriques, les stations radioélectriques (antennes relais, de télédiffusion ou radiodiffusion) les répartiteurs principaux téléphoniques et le matériel ferroviaire de transport des personnes.
Selon l’Association des maires de France, ce nouvel impôt rapportera près 1,4 milliards d’euros et financera les trois niveaux de collectivités dès 2011. Cette prévision se répartit en 400 millions d’euros pour le bloc communes, 300 millions pour les départements et 700 millions pour les régions.
L’impôt sur les entreprises de réseaux permettra de maintenir à un niveau quasi similaire, la pression fiscale sur certaines entreprises, qui pourraient par ailleurs bénéficier d’énormes réductions d’impôts alors qu’elles ne sont au premier rang de celles qui subissent la concurrence internationale forte ni les délocalisations (EDF, GDF Suez, SNCF, Areva, etc.).
En sus de cette nouvelle imposition et afin de compenser les pertes subies par les collectivités, la réforme a prévu des transferts fiscaux de l’Etat vers les collectivités. On dénombre ainsi quatre grands types de transferts : les frais de gestion de la fiscalité directe locale, la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) qui sera affectée soit à l’EPCI d’implantation, soit à l’EPCI qui perçoit la fiscalité additionnelle avec une délibération concordante ou à la commune, les frais de mutations immobilières qui seront perçus par le Département et le solde de la taxe sur les conventions d’assurances (TSCA)
D’autres dispositions dérogatoires et fiscales viennent en complément de celles précitées. Les plus signifiantes sont le report au 15 avril du vote des budgets primitifs et des taux de fiscalité en 2010 et 2011, la compensation des pertes de Contribution économique territoriale, qui remplace les compensations pour pertes de taxe professionnelle et la suppression du « prélèvement France Télécom » qui devient une recette des collectivités. Ces mesures seront appliquées en 2011.
En 2010, les collectivités du bloc communal percevront une compensation relais formée de deux composantes. La première est égale au plus élevé des deux sommes, entre le produit de la taxe professionnelle perçue en 2009 et le produit du montant des bases théoriques de taxe professionnelle 2010 multiplié au taux voté de TP 2008 ou du taux voté de TP 2008 majoré de 1%, si celui-ci est inférieur à celui de 2009. La seconde est la différence entre le produit de cotisation foncière des entreprises à taux relais voté en 2010 et le produit de la même CFE à taux relais constant, c’est-à-dire celui de 2009.
Le principe du vote des taux des autres impôts locaux, taxe d’habitation et taxes foncières, ainsi que celui des allocations compensatrices a été reconduit en 2010.
Afin d’optimiser la réforme dans le temps, le législateur a inclus une clause dite « de revoyure » qui s’articule autour de trois rendez-vous. Au 31 juillet 2010, la loi devait avoir défini les modalités de répartition des ressources ainsi que les mécanismes de péréquation. D’ici 2012, un projet de loi doit proposer soit la reconduction, soit la modification de la répartition des ressources entre les collectivités.
Enfin, pour tenir compte de la modification des compétences des collectivités issue de la réforme des collectivités, votée en novembre 2010, le Parlement décidera de la reconduction ou de la modification de la répartition des ressources à travers une réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement.
TROISIÈME PARTIE : L’IMPACT SUR LE TERRAIN : BAIE-MAHAULT
L’examen de la situation de la ville de Baie-Mahault, deuxième commune plus peuplée de Guadeloupe avec près de 30 000 habitants, est significative à divers titres. Dotée d’une zone industrielle et commerciale qualifiée de « poumon économique » de la Guadeloupe, ses bases de taxe professionnelle représentent près de la moitié de celle de l’île entière.
Pour plusieurs raisons faciles à expliquer, la réforme de la taxe professionnelle défavorisera Baie-Mahault. Les premières s’expliquent par la nature même de la zone. En effet, ses entreprises les plus importantes sont dites « industrielles » et de ce fait, possèdent une part importante d’équipement biens mobiliers. La suppression de cette part EBM diminuera mécaniquement les ressources de
Baie-Mahault. Dans le même ordre d’idées, la CVAE dont le taux est fixé par décret, diminue de manière certaine la marge de manoeuvre de la collectivité.
Dans de petits territoires à la population limitée, les entreprises dépassant 500 000 euros de chiffre d’affaires sont peu nombreuses. Le dispositif prévoit une exonération de CVAE pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à ce plancher. Les prévisions affichent une CVAE de 5,7 millions d’euros pour 2011. Enfin, le plafonnement de la CET à 3% de la valeur ajoutée, réduit encore le montant de leur cotisation. Les prévisions de CFE s’élèvent à 8,9 millions d’euros pour 2011.
En conclusion, les nouvelles implantations d’entreprises industrielles classiques ne seront plus aussi bénéfiques pour les collectivités. Un autre faisceau d’inconvénient résulte du mode de compensation de l’Etat qui, du moins à ce stade de la réforme, demeure fixe, et supprime donc la dynamique des bases taxe professionnelle observée ces dernières années, ainsi que l’illustre la courbe ci-dessous.
L’Etat propose en effet une compensation des pertes subies à valeur établie en 2009.
Simulation de l’évolution des cotisations TP au fil de l’eau
Ces compensations étant fixes, la ville de Baie-Mahault perd la dynamique des bases, et donc mécaniquement, l’augmentation des cotisations qu’elle a perçu au cours des années précédentes. Le choix d’aménager des zones industrielles sur son territoire n’est désormais plus aussi judicieux, à moins qu’il s’agisse d’entreprises innovantes. Les mesures étatiques ne pénalisent pas ou peu les entreprises innovantes qui ne possèdent pas d’investissements lourds comme les entreprises industrielles.
Ayant choisi l’innovation pour vecteur stratégique sur l’échiquier international, la France promeut la création d’activités d’énergies propres, de réseaux, de pôles de compétitivités de haute technologie. Le tableau suivant présente les conséquences de la réforme pour les entreprises sériées par secteurs économiques :
Il en résulte que pour trouver des marges de manœuvres, Baie-Mahault devrait donc se tourner résolument vers les secteurs d’activité qui génèrent le moins de gains… pour les entreprises. Cette stratégie d’aménagement semble pertinente pour les EPCI qui percevront la contribution économique Territoriale Unique. Il existe quelques autres possibilités pour dégager des marges de manœuvres. Le développement sur le territoire d’un habitat de type résidentiel visant à augmenter les bases de taxe d’habitation est une solution simple. En effet, les dispositions relatives aux autres taxes foncières et taxe d’habitation demeurent inchangées. Ainsi, la poursuite de l’élargissement des bases fiscales peut être une première source de recettes rapide. La seconde serait la promotion de zones résidentielles cotisant aux taxes directes. Ces deux stratégies peuvent être envisagées pour permettre à la collectivité de Baie-Mahault de générer des ressources supplémentaires afin de compléter les effets homéopathiques des ersatz d’allocations et de dotations compensatrices proposées par l’Etat.